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中國塑料垃圾禁令的啟示：如何避免“廢料避風港”效應？
導讀：通過統一歐盟內部的環境法規，或許能夠減少向低監管國家的廢料外包，同時，強制要求使用回收材料的比例可能有助于解決禁令可能導致廢料處置增加而非回收的問題。
2017年，中國宣布自2018年起禁止進口塑料廢料，這一舉措導致全球廢料貿易格局發生了重大變化。本文討論了中國塑料垃圾禁令的啟示，重點在于為歐盟計劃改革《歐盟廢棄物運輸條例》可能帶來的參考。盡管禁令實施后，歐盟內部的廢料貿易總量并未顯著增加，但卻有強烈證據表明，某些國家出現了“廢料避風港”效應。
通過統一歐盟內部的環境法規，或許能夠減少向低監管國家的廢料外包，同時，強制要求使用回收材料的比例可能有助于解決禁令可能導致廢料處置增加而非回收的問題。
背景與影響
2017年，中國宣布自2018年起禁止進口多種類型的廢料，包括所有塑料廢料。此前，中國是全球塑料廢料進口的主要目的地，進口量約占全球塑料廢料貿易的一半(根據Comtrade的數據，見聯合國2023年報告)。這一禁令對全球廢料貿易系統產生了巨大沖擊，尤其對歐洲國家影響深遠，因為這些國家約有一半的塑料廢料被出口到中國(見圖1)。為了應對這一變局，歐盟各國不得不迅速重新安排廢料處置，大部分廢料必須在歐洲內部或經合組織(OECD)國家內進行處理。
圖1 歐洲塑料廢棄物跨境貿易：按進口商集團劃分
注意：豎線表示中國開始實施進口限制
資料來源：基于 Comtrade 數據(聯合國 2023 年)
廢塑料進口禁令的潛在影響
中國的廢塑料進口禁令對歐盟正在討論的廢料出口政策改革具有相似的影響。歐盟計劃自2026年5月至2029年5月，禁止所有非OECD國家的塑料廢料出口。此政策一旦實施，預計將導致廢料處理的重大重分配，類似于中國禁令的影響。
經濟理論預測，在這兩項政策下，大部分重新分配的廢料將流向那些廢料處理成本較低的國家，使這些國家成為“廢料避風港”。在歐洲，這種廢料避風港現象可能會導致污染問題的加劇，尤其是這些低成本國家的環保法規較為寬松。Kellenberg[1]和Teshima[2]等曾發現，廢料和電池回收領域存在“污染避風港效應”，但對于其他類型的污染，找到明確因果關系相對困難，因此是否會在此情境下產生類似效果尚不確定。
另一個潛在問題是，Sigman[3]和Strow[4]研究顯示，廢塑料進口禁令導致美國的垃圾填埋活動增加。類似的趨勢也可能在歐盟內部出現，尤其是在廢料出口禁令和出口限制實施后，可能導致垃圾填埋量的上升。
數據分析與研究結果
在最近的研究中，Sommer[5]等使用了差分法(difference-in-difference)設計來研究中國進口禁令對歐洲內部廢料貿易的因果影響。分析了禁止進口的塑料廢料的月度雙邊貿易數據，探討是否禁令導致了歐洲內部的廢料避風港效應，或是否其他因素促成了貿易模式的變化。
研究歐洲廢料貿易的一個關鍵優勢是可以獲取每噸廢料在垃圾填埋場處置的私人平均成本(包括稅費和入場費)，作為處置成本的代理。同時，回收成本通過廢料處理行業的工資來代理，研究還考慮了各國的處置能力，包括垃圾填埋和焚燒能力等控制變量。研究者關注中國明確禁止進口的HS編碼塑料廢料，分析了歐洲內部的雙邊貿易情況。
圖1顯示，其他歐洲國家的廢料進口未完全彌補中國進口的下降，表明更多廢料被國內吸收，但也意味著歐洲內的貿易模式發生了變化。
圖2展示了廢料處理成本與歐洲內廢料貿易的關系。研究者將樣本國分為兩組，比較了禁令后廢料進口量的變化。結果表明，低垃圾填埋成本的國家進口量增加，而高成本國家未出現類似增幅。回收成本較低的國家/地區也呈現類似趨勢，但增幅較小。研究進一步探討了這些成本差異是否代表因果關系。
圖2 歐洲內部塑料廢棄物貿易：按進口商特征
注意：豎線表示中國開始實施進口限制
資料來源：基于 Comtrade 數據(聯合國，2023 年)
研究表明，歐盟內部的廢料貿易總體上并未因中國的禁令而增加，但強烈的廢料避風港效應卻明顯存在：禁令實施后，廢料處理成本較高的國家開始將更多廢料出口到處理成本較低的國家。這一現象在禁令前并未出現，且即便控制了其他國家對比特征(如人均GDP等)，這一關系依然存在。
這些效應的幅度較大，意味著具有均值差異的國家對的廢料貿易量在禁令后增加約20%。同時，低成本國家進口的廢料質量有所下降，可能伴隨更高的負外部性。研究還發現，處置能力較低的國家向處置能力較高的國家出口更多廢料，表明某些國家在國內處理廢料的能力受限，可能導致塑料廢料處置率增加。
圖3展示了這些效應對個別國家的影響，得出兩點結論：一是成為廢物避風港的國家通常環境表現較差，二是土耳其在廢料進口中發揮了關鍵作用，但分離土耳其的分析結果對整體結論影響不大。
圖3 中國進口禁令導致歐洲塑料廢棄物進口的預測變化
注：基于 Sommer (2024) 和 Block et al. 2024 中的環境績效數據結果
政策啟示
本文的研究結果對政策制定具有重要啟示。研究表明，歐洲廢料出口禁令可能帶來兩種副作用。首先，歐盟擬實施的廢料出口禁令可能在短期內導致廢料處置量的增加，特別是在沒有完善的回收機制的情況下。其次，即便這些禁令的目標是避免“廢料避風港效應”，但也有可能在歐盟內部導致廢料處理的外包和相關的外部污染問題。
為了應對這些問題，研究者建議，歐盟可通過大力統一內部環境法規來減少廢料向低監管國家的外包。此外，強制要求回收材料的使用比例或更廣泛的延伸生產者責任(EPR)計劃，可以在禁止出口的同時促進回收的增加，幫助緩解廢料處置的負面影響。
觀察君：
中國的廢塑料進口禁令為全球廢塑料循環產業帶來了極大的沖擊，尤其對歐盟國家而言，既是挑戰也是契機。禁令暴露了各國在廢料管理和環保方面的差異，也促使歐盟重新審視其廢料處理和回收政策。對于廢塑料循環行業，歐盟必須加強國內廢料管理的協調性與法規的統一性，避免廢料處理外包給監管寬松的國家。此外，推動廢塑料回收技術創新，提升回收率和減少填埋量，是應對這一挑戰的長期解決方案。在全球塑料污染日益嚴重的背景下，廢塑料循環行業的改革已迫在眉睫，只有通過系統化的政策與技術革新，才能真正實現塑料廢料的可持續發展。
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